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Edición Nro 221 - Noviembre de 2017


Inauguración de una estación de transferencia de granos del tren Belgrano Cargas, Chaco, 20-9-17 (Casa Rosada)

Corea del Sur, Australia, Noruega, Canadá…

A la búsqueda de un modelo de desarrollo

Por Daniel Schteingart*

Con una política económica basada en la liberación de las fuerzas productivas y en el mercado como asignador de recursos, el gobierno no se muestra proclive a discutir modelos de desarrollo. El caso de Australia resulta poco adecuado como camino a seguir.

a expresión “desarrollo” es utilizada por buena parte del arco político como un norte hacia el cual avanzar. Desarrollo implica elevados niveles de PBI per cápita, alta esperanza de vida, acceso y calidad de la educación y relativamente bajas desigualdades sociales. Pero, ¿cómo se construye desarrollo?

El Gráfico 1 ordena a los países en dos variables. El eje vertical expresa el perfil de especialización en términos de contenido tecnológico de las exportaciones: los países ubicados más arriba exportan mayormente manufacturas de media y alta tecnología (maquinarias, automóviles, aviones, medicamentos, químicos o electrónicos), mientras que aquellos situados más abajo concentran sus exportaciones en recursos naturales y sus derivados y/o manufacturas de baja tecnología (como indumentaria o calzado). El eje horizontal, por su lado, indica las capacidades tecnológicas de los países (1), lo que muestra cuán potente es el sistema científico-tecnológico y cuán entroncado está con el aparato productivo.

Del cruce de ambas variables surgen cuatro posibilidades. La primera, el cuadrante noreste (“innovadores industriales”), agrupa a la mayoría de los países desarrollados, que exportan manufacturas sofisticadas y cuentan con elevadas capacidades tecnológicas, como Estados Unidos, Japón, Alemania, Corea del Sur, Francia o Suecia. El segundo grupo, en el cuadrante sudeste (“innovadores en base a los recursos naturales”), incluye a tres países de altísimo desarrollo pero que no se especializan en productos industriales sino en recursos naturales: Noruega, en donde el 65% de las exportaciones son hidrocarburos, Australia, hoy una gran potencia minera, y Nueva Zelanda, cuya economía descansa en la agroindustria, una suerte de Uruguay desarrollado.

El cuadrante sudoeste (“no innovadores primarizados”) es el caso arquetípico del subdesarrollo: países que exportan recursos naturales o manufacturas simples y disponen de bajas capacidades tecnológicas. Aquí están Argentina, la mayoría de los países sudamericanos, del África Subsahariana y de Medio Oriente. El cuarto cuadrante, el noroeste (“ensambladores”), agrupa a las periferias de los grandes innovadores industriales: México, el Este Europeo y el Sudeste Asiático, es decir países que exportan manufacturas de media y alta tecnología pero que disponen de bajas capacidades tecnológicas. En rigor, ensamblan, gracias a su abundante mano de obra barata, productos cuyos eslabones más complejos (diseño, marca o las manufacturas más sofisticadas) se realizan en los países desarrollados. Un quinto grupo es el de los “intermedios”: países que, si bien difieren en cuanto al perfil de lo que exportan, cuentan con cierta capacidad tecnológica, como China, Brasil o Rusia.

Trayectorias

La primera conclusión que surge del Gráfico 1 es que la clave del desarrollo pareciera estar en incrementar las capacidades tecnológicas más que en el perfil de la canasta exportable en sí: importa menos lo que se exporta que la tecnología que esas exportaciones involucran. Pero además el gráfico muestra sólo una foto actual. ¿Qué pasó con la película de los últimos 50 años? La revisión del proceso revela que la mayoría de los países desarrollados ya se ubicaban en el cuadrante noreste, ya eran innovadores industriales, y siguieron avanzando hacia el este, es decir que incorporaron más y más capacidad tecnológica. Algo similar ocurrió con Australia y Nueva Zelanda, que ya eran los países especializados en recursos naturales con mayores niveles de tecnología hace medio siglo. Argentina, por su parte, deambuló como un borracho por el cuadrante sudoeste (en las cuatro direcciones, dependiendo de la coyuntura).

Pero también hubo otros caminos que vale la pena revisar. En los 60, Corea del Sur se ubicaba en el cuadrante sudoeste, junto al resto de los países subdesarrollados, con un PBI per cápita inferior al de países subsaharianos como Costa de Marfil. La puesta en marcha de un proceso de fuerte industrialización por parte del gobierno de Park Chung-hee contribuyó a elevar el ingreso a tasas aceleradas y a generar un cambio estructural pocas veces visto en la historia del capitalismo. El recorrido llevó a Corea del Sur primero hacia el nor-noreste, ganando fuerza industrial, y luego en dirección este-noreste, sumando capacidades tecnológicas, hasta que en la actualidad es uno de los países del mundo con mayores niveles de gasto en investigación y desarrollo, más patentes per cápita y mayor especialización en bienes de media y alta tecnología.

El éxito surcoreano se explica por un contexto geopolítico favorable que le garantizó el apoyo estadounidense durante la Guerra Fría y una política industrial muy agresiva ejecutada por un Estado a la vez autoritario (que disciplinó al capital y sobre todo al trabajo) y una burocracia muy calificada. La política industrial consistió en lo que Alice Amsden, experta en el desarrollo de países de industrialización tardía, llama “distorsión de precios”: la alteración de las señales “naturales” del mercado para favorecer a ciertos sectores considerados estratégicos, como la industria pesada o la electrónica, en detrimento de otros, por medio de subsidios fiscales y crediticios, protecciones aduaneras selectivas y transitorias y un importante control de la inversión extranjera directa.

Un sendero de desarrollo distinto es el recorrido por Noruega, que en los 60 se ubicaba en el centro de nuestro gráfico y que avanzaba, como sus vecinos escandinavos, en dirección noreste. Sin embargo, a partir de los 70 la economía noruega se petrolizó y el país se sumó al club de los innovadores en base a los recursos naturales, junto a Australia y Nueva Zelanda. En el camino, Noruega pasó de ser un país relativamente desarrollado a encabezar el ranking de desarrollo de Naciones Unidas, entroncando el sector hidrocarburífero al resto del complejo productivo y científico-tecnológico. Para ello fue crucial el rol del Estado al crear empresas públicas como la gigante StatOil, junto a una estrategia de atracción de las grandes multinacionales petroleras con la condición de la transferencia tecnológica al tejido local y el uso de proveedores locales.

Un modelo para Argentina

¿Qué sectores productivos debe apuntalar Argentina? ¿Qué trayectoria tendría que recorrer nuestro país? Aunque es evidente que necesitamos avanzar hacia la derecha del gráfico aumentando la capacidad tecnológica, no queda tan claro si debemos ir hacia el norte, especializándonos más en industria, o debemos caminar hacia el sur, como Australia o Noruega.

El Gráfico 2 dibuja tres estrategias posibles. La primera, que seduce a muchos economistas heterodoxos e industrialistas, es que Argentina recorra el camino surcoreano. Sin embargo, tal recorrido parece inviable. Como señalamos, el éxito de Corea del Sur tuvo como precondiciones un marco autoritario (que reprimió tanto a empresarios como a sindicatos) y una posición geopolítica favorable, sumados a una gran escasez de recursos naturales, factores lejanos a la realidad argentina actual.

Una segunda posibilidad, la que más entusiasma al gobierno macrista, es imitar el camino de Australia, que se desarrolló especializándose mayormente en recursos naturales y generando encadenamientos con sectores intensivos en conocimiento (por ejemplo, el 65% del software utilizado por las mineras en todo el mundo es australiano). No es que Australia no haya tenido industria (de hecho en los años 70 contaba con el sexto PBI industrial per cápita del mundo y hoy tiene un PBI industrial per cápita similar al promedio de Europa), sino que el peso relativo de aquélla ha sido menor al de otras experiencias de desarrollo exitoso. En particular, al gobierno le seduce el plan de reconversión industrial emprendido por Australia en los 70, cuando liberalizó gradualmente su economía para orientarse a los recursos naturales y los servicios high-tech.

¿Puede Argentina seguir el camino australiano? Parece difícil, por varias razones. En primer lugar, Australia tiene cinco veces menos densidad demográfica que Argentina y cuatro veces más recursos naturales per cápita, según estimaciones del Banco Mundial. Si bien es cierto que los recursos naturales se “crean” tecnológicamente (como es el caso de Vaca Muerta), Argentina parte más rezagada. Argentina, si bien dispone de amplios recursos naturales, no tiene tantos como los que habitualmente se cree –o, mejor dicho, no tiene los suficientes para un modelo de desarrollo capaz de incluir a 44 millones de habitantes–. En segundo lugar, hay que tener en cuenta que, al igual que Corea del Sur, Australia históricamente tuvo a su favor la geopolítica mundial (primero como socio de la Commonwealth y, tras la Segunda Guerra, como aliado estadounidense para controlar el Pacífico Sur), lo que le permitió sostener prolongados déficits externos sin mayores problemas. Tercero, Australia siempre fue una sociedad mucho más igualitaria que Argentina y con una fuerza de trabajo más educada. El cuarto punto es central: en 1968, cuando Australia tenía el mismo PBI per cápita que hoy tiene Argentina, ya gastaba el 1,1% del producto en investigación y desarrollo, casi el doble que lo que invierte hoy Argentina (0,6%). Del mismo modo, en 1968 Australia tenía el doble de investigadores per cápita que los que tiene Argentina hoy (2). En otras palabras, el esfuerzo en ciencia y tecnología fue históricamente mucho más elevado.

Pero además, lejos de seguir este camino, la función “ciencia y técnica” del presupuesto 2018 elaborado por el gobierno prevé un incremento por debajo de la inflación. Aunque el presupuesto del Ministerio de Ciencia y Tecnología subirá levemente por encima de la inflación esperada, si se suman el resto de los organismos del sistema científico-tecnológico, como la CNEA, el INTI o el INTA, el resultado es una baja.

¿Cuál es el modelo, entonces? A diferencia del kirchnerismo, que recurría a la idea de “industrialización”, en el macrismo ese término está ausente. Buena parte de los cuadros económicos del gobierno tienden a pensar la industria argentina como uno de los problemas del desarrollo más que como la solución, con el argumento de la “ineficiencia” y la “falta de competitividad”, que habrían sido una de las principales causas del estancamiento del último lustro. Decididamente, el gobierno confía en el rol del mercado como asignador eficiente de recursos: la industria, entonces, debería competir como cualquier otro sector. Para esta perspectiva, el Estado, más que decidir cuáles sectores priorizar al estilo de Corea del Sur, debería simplemente mejorar las reglas de juego. El norte del gobierno es una economía liberalizada, aunque considere que el proceso debe ser gradual para evitar repetir los errores de los intentos previos de drástica apertura globalizadora de los años 70 y 90.

Por supuesto, como en cualquier gobierno, no todos los funcionarios piensan igual. Ciertas voces, minoritarias pero presentes en algunos cuadros técnicos del Ministerio de Producción, defienden el protagonismo del sector industrial como una de las claves del desarrollo, en términos de su capacidad para enfrentar la restricción externa, crear empleo de calidad, eslabonamientos con otros sectores, promover capacidades tecnológicas y mejorar el desarrollo territorial. Programas como PotenciAr (préstamos y subsidios para empresas medianas de capital nacional que exporten e innoven, y que sean industriales o de servicios con alto valor agregado) o el Plan Nacional de Diseño (que apunta, por medio de un subsidio a la contratación de diseñadores, a promover el diseño como herramienta para producir bienes industriales sofisticados) resultan interesantes. Por el momento, sin embargo, tienen un perfil bajo que no revierte un contexto macro que va por otro camino.

Hacia dónde

Aunque las experiencias de diferentes países tienen mucho para aportarnos, el desarrollo es un proceso idiosincrático. En nuestra opinión, más que Corea del Sur o Australia, parece razonable una estrategia productiva al estilo Canadá, que se sostiene en los recursos naturales pero también fomenta diversos sectores industriales. No se trata de producir todo; la especialización tiene sus ventajas. Pero la idea de Australia como faro puede ser problemática si implica abandonar políticas que contribuyan a una mayor capacidad para promover el desarrollo tecnológico, hacer frente a la restricción externa o construir un mercado de trabajo más homogéneo, inclusivo y de calificación creciente.

Algunos síntomas ya se sienten, y constituyen las dos principales debilidades del modelo económico actual: a pesar del crecimiento moderado (en torno al 3%), el déficit de la cuenta corriente de este año (cercano al 4% del PBI) será el más alto desde los años 90 –y financiado con deuda externa, lo cual introduce dudas respecto a la sostenibilidad futura–. En tanto, el empleo privado de calidad se muestra poco dinámico: en julio de 2017 aun no se habían recuperado los puestos asalariados formales destruidos desde noviembre de 2015, con el agravante de que la población sigue creciendo y nuevas generaciones quieren incorporarse al mercado de trabajo. La destrucción de 60.000 empleos industriales en blanco explica el grueso de este fenómeno.

En suma, si se impone la idea de que, siguiendo al premio Nobel de Economía Gary Becker, “la mejor política industrial es aquella que no existe”, y se ajusta el gasto público en ciencia y tecnología, difícilmente podamos aspirar a que Argentina tenga algún día la calidad de vida de Australia (o cualquier otro país desarrollado).

Gráfico 1

Contenido tecnológico de las exportaciones (ExpoTec) y capacidades tecnológicas (CT),
media 2011-2014

6-graf-1.jpg

Fuente: elaboración propia en base a COMTRADE, UNESCO, USPTO y Banco Mundial.

Gráfico 2

Estrategias de desarrollo para Argentina

6-graf-2.jpg

Fuente: elaboración propia.

1. Consideradas como gastos en investigación y desarrollo como porcentaje del PBI y las patentes per cápita de cada país.

2. Datos de la OCDE.

* Doctor en Sociología (IDAES-UNSAM), becario posdoctoral CONICET y profesor universitario en UNQ.


© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur


 
 
 
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