Brasil juega con los grandes

Cuando se inventó la sigla BRICS, la revista inglesa The Economist –la publicación de lectura obligada de liberales, libertarios y globalistas– objetó la pertenencia de Brasil. Consideraba que “un país con una tasa de crecimiento tan exigua como sus mallas de baño, presa de cualquier crisis financiera que hubiese por ahí, con inestabilidad política crónica y cuya infinita capacidad para despilfarrar sus evidentes posibilidades es tan legendaria como su talento para el fútbol y los carnavales, no parece cuadrar junto a esos titanes en ascenso”. Tan sólo unos años más tarde, la misma publicación observaba que “en ciertos sentidos, Brasil supera a los otros BRICS. A diferencia de China, es una democracia. A diferencia de India, no tiene insurgentes, conflictos religiosos ni vecinos hostiles. A diferencia de Rusia, no exporta sólo petróleo y armas y trata a los inversores extranjeros con respeto”.

Apuesta al crecimiento

Lo que el semanario inglés estaba impugnando no era a un país o a una región. Su crítica inicial revelaba la dificultad de comprender este movimiento tectónico en las dinámicas internacionales. El modelo de desarrollo que planteaban los BRICS en general y Brasil en particular era opuesto a los valores liberales de Estado mínimo y mercado máximo. En este último caso es más heterodoxo, neodesarrollista y con un fuerte acento en la cuestión social. El informe de la Fundación Getúlio Vargas “De vuelta al país del futuro”, de marzo de 2012, indicó que desde el año 2003 más de 40 millones de personas ascendieron de la clase “E” (estado de pobreza) a una nueva clase “C”. Ésta es una clase media, aunque todavía baja. Sin embargo, posee ya capacidad de adquisición de bienes de consumo que en algunos rubros es incluso superior a la de las clases altas (“A”) y medio-altas (“B”). El informe también calcula que esta clase “C” representa ya el 40% del PBI brasileño. El cambio estructural de Cardoso y Lula mantuvo la tendencia con Dilma Rousseff, que continuó profundizando el modelo de inserción internacional y reducción ininterrumpida de las desigualdades económicas.

El programa Brasil Sem Miseria apunta al 8,5% de la población brasileña (16,2 millones de personas) que, según el Censo Nacional de 2010, aún vive en condiciones de pobreza extrema. Cuando la ministra de Desarrollo Social, Tereza Campello, anunció el programa, dijo que querían erradicar la pobreza extrema para el año 2014 y “convertirse en el primero de los países en desarrollo en alcanzar la primera de las Metas de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas”. En esto se ve claramente reflejado el espíritu de nación emergente que busca que sus logros (internos) sean reconocidos como base de liderazgo (externo), y que sus políticas (nacionales) se traduzcan en prestigio (internacional).

La apuesta por el crecimiento social es un doble remache, económico y político, puesto que la coalición de economía política interna que cimenta a la burguesía nacional con las clases populares –vía una intervención estatal direccionada a disminuir las desigualdades sociales– pasa a formar parte de la nueva clase media. Productos de industria nacional para los nuevos miembros de la clase consumidora emergente. Empresas que crecen con una plataforma de mercado interno y se fortalecen en la conquista de mercados externos. Un Estado que hace de las clases pobres clases consumidoras y al integrarlas al mercado se fortalece por vía fiscal con una nueva base impositiva. Y un partido político que amplía y consolida su base electoral, corriendo el centro político brasileño hacia la izquierda más allá de su gestión.

Hacia un liderazgo regional

A nivel internacional, la estrategia BRICS se encuentra en perfecta sintonía con los dos ejes principales de la diplomacia brasileña. El primero es el de las relaciones simétricas con sus “pares” de América del Sur; el segundo, el de las relaciones asimétricas con los Estados centrales del sistema internacional. En este sentido, Brasil siempre buscó superar su debilidad relativa a través de una alianza escrita con Washington y del avance del multilateralismo como herramienta para elevar su status de jugador global. Estos son los fundamentos conceptuales de una política exterior nacional brasileña para la cual llevar la “marca BRICS” es no solamente consistente sino funcional. Pertenecer al bloque potencia el compromiso regional de Brasil, presentándolo como la voz sudamericana en el mundo. A su vez, su voz en el mundo profundiza la multipolaridad del sistema (más polos de poder en el mundo). El objetivo final de la Cancillería brasileña es ampliar el poder de decisión del país en ámbitos multilaterales.

Aunque cada uno de los BRICS lo entiende, aplica y persigue de manera particular, todos juzgan que el multipolarismo es la distribución de poder más apropiada a sus objetivos e intereses estratégicos nacionales. Los países miembro constituyeron y ampliaron el BRICS para convertir las condiciones objetivas de la distribución de poder –más multipolar– en un orden más favorable a los intereses de cada uno de ellos –más multilateral–.

Para un país que tiene como objetivo estratégico de largo plazo participar de la reconfiguración del sistema global, la integración regional es esencial para el incremento del poder negociador. Ese poder de negociación no sería exclusivamente nacional sino regional. El objetivo de la política exterior brasileña sería entonces la consolidación regional como precondición y sustento para una efectiva proyección global. Hacia adentro, ello permitiría unificar la región bajo el liderazgo regional. Hacia afuera, la voz de Brasil asumiría la representación de toda la región. La dimensión regional le permite ser un interlocutor válido en el ámbito global; al tiempo que el prestigio global lo consolida regionalmente. El agrupamiento le permite al país sudamericano proyectarse más allá de la región y aparecer como una potencia verdaderamente global.

Pero, ¿qué es lo que entiende Brasil por “la región”? La elección del espacio geográfico y político sobre el que ha decidido proyectarse Itamaraty es Sudamérica. No Latinoamérica, sino Sudamérica. En los documentos de la Cancillería brasileña, hace tiempo que se viene haciendo referencia a América del Sur. Esto se debe a varias razones. Con respecto a la parte norte de Latinoamérica –México, Centroamérica y el Caribe–, estos países se encuentran crecientemente atraídos por la órbita de influencia estadounidense. Vinculados por el comercio, las inversiones y la migración, el extraordinario nivel de mutua interpenetración entre Estados Unidos y estos países ha formado una agenda de naturaleza “interméstica” donde los problemas de nivel internacional requieren de la coordinación doméstica en ambos países. Los temas en común son globales y locales al mismo tiempo: movimiento de bienes, personas, armas y drogas, lavado de dinero y respuesta a desastres naturales o humanitarios. El trazado geopolítico de Brasil también crea un espacio de acción que excluye a México. Las exportaciones de estos dos países superan el 80% del total de exportaciones de toda la región y el PBI conjunto representa casi el 60% del total latinoamericano. Sumado al tradicional rol activo de la diplomacia en la región, México podría competir directamente por un rol de liderazgo regional con Brasil o generar alianzas cruzadas con socios sudamericanos. Sin embargo, el presidente mexicano Peña Nieto parece estar buscando un relacionamiento pragmático, priorizando más la cooperación energética entre las estatales Pemex y Petrobras que compitiendo por influencia en el Cono Sur.

El poder dual de Estados Unidos

La opción por Sudamérica también se desprende del hecho de que Brasil ha preferido concentrar sus esfuerzos de liderazgo fuera del área de influencia inmediatamente cercana a Estados Unidos. Para los especialistas Roberto Russell y Juan G. Tokatlian la estrategia diplomática brasileña con Estados Unidos es de oposición limitada. Es decir,Brasilia impulsa una política mixta hacia Washington en la que se combinan desacuerdo y colaboración, concertación y obstrucción, deferencia y resistencia. Los autores indican que la percepción brasileña de Washington es la de un poder dual –una combinación de amenaza y oportunidad– y por ello asigna un rol de vital importancia a la región. La relación con Estados Unidos no es de enfrentamiento y confrontación, puesto que no se lo percibe como enemigo. Pero tampoco es de alineamiento automático porque no es percibido como un aliado o un amigo. Desde la primera administración Obama ha habido un reconocimiento del mayor status de Brasil. El apoyo estadounidense es clave para facilitar el ascenso internacional de Brasil. Es por ello que Brasilia está desplegando una estrategia de acercamientos selectivos y oposiciones calibradas a Washington, en una relación de reconocimiento mutuo de las nuevas realidades de poder y de las aspiraciones que cada uno tiene del otro.

A igual que el resto de sus socios del BRICS, el modelo de desarrollo brasileño demanda una fuerte presencia estatal: para redistribuir recursos hacia las clases menos favorecidas, para subsidiar empresas (“campeones”) nacionales y también para asegurar el interés nacional brasileño en el mundo. En la esfera de las relaciones internacionales, Brasil busca transformaciones profundas –no cambios revolucionarios– en la estructura económica y financiera internacional. Un ejemplo claro fue la oposición al proyecto de Washington de un área de libre comercio hemisférica (ALCA). Brasil optó entonces por un camino más silencioso que el de Venezuela, pero igualmente determinado en lograr la expiración de la iniciativa.

El aumento de la reputación de los países del BRICS los ha llevado a un reclamo por una mayor representación internacional. A partir de esta demanda común, Brasil, Rusia, India y China aumentaron la coordinación de sus posiciones para aumentar su representación en las decisiones de las instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial. El objetivo no es destruir el orden vigente o instaurar un orden alternativo sino lograr una participación destacada en el orden existente. En foros como el G-20, la coordinación tiene como objetivo final aumentar el poder de negociación frente a las naciones desarrolladas.

La estrategia de fortalecimiento por asociación de Brasil se manifiesta en una activa participación en el BRIC en el ámbito global y en la firme promoción de la integración en el ámbito regional. Pero no siempre la estrategia se desprende de la búsqueda de aumento de poder, influencia o representación. No constituye solamente un objetivo activo sino también defensivo. Ejemplo de ello es la preocupación brasileña de que Estados Unidos u otras potencias extracontinentales puedan cuestionar la administración soberana de los recursos naturales de la selva amazónica en un contexto global de rápida degradación de suelos y creciente escasez de agua. La décima directriz de la Estrategia Nacional de Defensa es “priorizar la región amazónica”. En el documento se reconoce explícitamente que Brasil “rechaza cualquier intento de tutela sobre sus decisiones de preservación, desarrollo y defensa de la Amazonia”, al tiempo que se reconoce que el país “no permitirá que organizaciones o individuos sirvan de instrumentos para intereses extranjeros que quieran debilitar la soberanía brasileña”.

El nuevo mapa del poder global

Históricamente, los países poderosos concentraban el poder político, los recursos económicos y la fuerza militar. Sumaban así al control de los sujetos el control de las relaciones por medio de la construcción de instituciones internacionales. Finalmente, las normas, las ideas y los valores eran internalizados para sustentar la reproducción del sistema. El argumento y la situación de poder cobraban sentido al apoyar la legitimidad en los éxitos alcanzados. El orden internacional era el producto del poder del poderoso y la voluntad del victorioso.

Hoy se utiliza cada vez con más frecuencia la divisoria “emergentes” y “avanzados”. El término “emergentes” surge en las décadas de 1980-1990 para reemplazar el peyorativo término “subdesarrollados” o “países en vías de desarrollo”. Ese término refleja el convencimiento de que existe un único camino (el de Occidente) hacia un único destino de crecimiento, modernización e inserción internacional. Así se fundamentaba la creencia en la convergencia económica global. Todos por el mismo camino, el que marcaba Occidente. En 2013 –por más que los líderes chinos así lo prediquen– la etiqueta “emergente” le quedará chica a la segunda economía del mundo, que ya es un “emergido”. Por otro lado, podría decirse de ciertos miembros europeos del G-7, que francamente más que avanzados, por su tendencia de largo plazo, podrían entrar en la categoría de “sumergentes”.

El ascenso de Brasil se da en un momento de flexibilidad y fluidez en el que las estructuras globales están en abierto cuestionamiento pero sin estructuras que presenten alternativas. El momento actual de la realidad internacional es complejo y fragmentario. La transformación en el poder global tiene cuatro dimensiones principales. La primera y más fácil de observar es la distribución, ya que va desde la superpotencia hacia los Estados de segundo y tercer nivel de poder. Aquí es donde se inscribe el ascenso de nuevas potencias como Brasil. Pero al mismo tiempo hay difusión del poder desde los Estados hacia actores de otra naturaleza, como organismos internacionales, organizaciones no gubernamentales y compañías privadas. Las voluntades y capacidades de los Estados nacionales no se han vuelto irrelevantes, pero sí crecientemente insuficientes. Más unidades y de diferente tipo. En un tercer nivel, una mayor interdependencia entre esas unidades ha resultado en la existencia de más interacciones, de mayor velocidad y con mayor impacto. Finalmente, existe una mayor complejización: es decir,más temas en la agenda internacional, más actores involucrados y capaces de afectar los resultados finales y con múltiples canales de influencia para hacerlo.

Brasil mira hacia adentro y transforma su modelo de desarrollo. Mira hacia la región y avanza decididamente hacia la integración económica y la unión política. Mira hacia el Norte y busca relacionarse con Estados Unidos en un mayor pie de igualdad. Mira al este y apuesta su destino comercial a China. El poder internacional se desplaza de Norte a Sur, de Occidente a Oriente y del Atlántico al Pacífico. La ortodoxia en los regímenes políticos y el pensamiento único en las recetas económicas dejan paso a la heterodoxia y al pragmatismo. Los patrones de cooperación y conflicto se cruzan, las identidades se superponen y las alianzas se imbrican con enfrentamientos. Las viejas dicotomías se vuelven inútiles para entender una realidad en la que se puede cooperar y competir, acordar y disentir.  

** Este artículo forma parte de la nueva colección de revistas del Dipló: EXPLORADOR

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