Nuevos desafíos para el modelo

Carlos Castagnino, Pampa-Vuelo-Urbe,1964-1965 (Gentileza Galería Magna Arte Argentino)

uego de un período de fuerte crecimiento económico y creación de empleo como el observado en Argentina entre 2003 y 2011, en el que se ampliaron los derechos laborales, se extendió la cobertura del sistema de protección social y se recuperó la participación asalariada en el ingreso, resulta natural que el conflicto distributivo cobre un mayor protagonismo, sobre todo en una sociedad caracterizada por una tradición igualitaria y una densidad sindical considerables. Dicho conflicto se manifiesta, entre otras dimensiones, en la dinámica de precios y salarios.

Ingresos e inflación

¿Cuál es la relación entre la puja distributiva y la inflación? Distintas vertientes del pensamiento económico, especialmente en el campo heterodoxo, atribuyen diferentes relaciones de causalidad entre la puja de ingresos y la inflación. La tradición heterodoxa anglosajona, asociada históricamente al keynesianismo, concibe a la inflación como el emergente de aspiraciones de ingresos inconsistentes entre sindicatos y empresas. En cambio, la tradición heterodoxa latinoamericana, asociada al estructuralismo, considera a la puja distributiva menos como un factor desencadenante y más como un factor de propagación de la inflación, que puede desatarse como respuesta a algún acontecimiento “exógeno” (como, por ejemplo, una devaluación).

Para ambas perspectivas, un alto nivel de actividad puede contribuir a exacerbar las presiones inflacionarias al fortalecer las posiciones de los actores en pugna. Si bien existe aquí un punto de contacto con la visión ortodoxa, que asocia mayores niveles de actividad y empleo con mayores tasas de inflación, persisten diferencias fundamentales entre ambas posiciones. La más relevante se relaciona con los determinantes del crecimiento en el largo plazo. Para la tradición ortodoxa, la demanda agregada (y, por ende, las políticas fiscales o monetarias capaces de incidir sobre ella) puede afectar el nivel del producto en el corto plazo, pero no su trayectoria de largo plazo, pues se supone que ésta se determina exclusivamente por factores de oferta (tecnología, instituciones, etc.). Por el contrario, la tradición heterodoxa considera que el nivel de la demanda agregada en el corto plazo puede afectar, vía su impacto en la inversión, la trayectoria de crecimiento de largo plazo.

De allí que desde una perspectiva heterodoxa se plantee una disyuntiva entre las políticas antiinflacionarias basadas en la contracción de la demanda agregada y la trayectoria de largo plazo de la economía. No existe tal disyuntiva en la visión ortodoxa, dado que el nivel de la demanda agregada en el corto plazo no afecta la trayectoria de largo plazo del producto. Por lo tanto, es desde una perspectiva heterodoxa que cobran relevancia las políticas de ingreso, en la medida en que permiten evitar los efectos no deseados de las políticas contractivas.

Políticas de ingreso

Evitemos los eufemismos: las políticas de ingreso constituyen, por lo general, políticas salariales; más precisamente, políticas de moderación en el ritmo de aumento de los salarios nominales. La utilización de la primera expresión en lugar de la segunda se remonta a la experiencia británica de la década de los sesenta y obedece a motivaciones retóricas.

Aquí cabe distinguir la dinámica de los salarios nominales –principal variable-objetivo de las políticas de ingreso– de la de los salarios reales. A pesar de que en la mayoría de las experiencias concretas estas políticas se basaron en prácticas de moderación nominal, ello no necesariamente produjo una caída de los salarios reales. Por el contrario, en ciertos casos dichas políticas se han mostrado eficaces para inducir el aumento en el poder de compra de los trabajadores, sobre todo si su aplicación permitió evitar el uso de medidas contractivas y si las mismas se instrumentaron junto con políticas de redistribución de ingresos (por ejemplo, salario mínimo, jubilación mínima, prestaciones no contributivas, etc.).

En Argentina, las políticas de ingreso no tienen una gran reputación en el campo popular. Esto se explica por su falta de efectividad bajo experiencias democráticas y por su asociación con las políticas de congelamiento salarial instrumentadas por varios gobiernos militares. De todos modos, a nivel internacional existen antecedentes exitosos de políticas de ingreso de sesgo progresivo, en particular cuando fueron instrumentadas junto con políticas de redistribución progresiva de ingresos, como por ejemplo en la experiencia socialdemócrata europea (de antaño, claro).

El caso argentino

Argentina no enfrenta actualmente riesgos de aceleración inflacionaria. Si bien el frente externo se encuentra menos holgado que en años anteriores, el Banco Central cuenta aún con un significativo margen de maniobra para administrar la trayectoria de la cotización cambiaria, lo que prácticamente elimina los riesgos de una carrera desordenada entre las distintas variables nominales. Por otra parte, la inflación de los últimos años no parece haber impedido la evolución favorable de los distintos indicadores socio-laborales. Tampoco impidió sostener una dinámica de crecimiento económico significativa, tanto en términos históricos como en relación con los restantes países de la región.

Así, la principal connotación negativa de la dinámica reciente de precios y salarios no radica, al menos por el momento, en su impacto en las variables sociales, en su efecto sobre el crecimiento económico o en la existencia de riesgos de espiralización, sino en la complejidad que tiende a imprimirle a la administración de un régimen cambiario-monetario que ha procurado sostener el tipo de cambio real en un nivel competitivo, o al menos evitar su excesiva apreciación, como ha ocurrido en varios países de la región.

En otras palabras, la persistencia de esta dinámica nominal pone a la autoridad monetaria en la disyuntiva entre convalidar cierto retraso cambiario, reduciendo la presión inflacionaria –pero a riesgo de socavar una de las bases del régimen macroeconómico–, o devaluar nominalmente el peso más allá de lo aconsejable o bajo condiciones no del todo controladas en relación con su impacto en los precios internos y la distribución del ingreso, procurando sostener el tipo de cambio en un nivel competitivo, pero retroalimentando el proceso inflacionario.

Cuestión de inercia

Existen distintas interpretaciones acerca del origen de la inflación en Argentina. Unas ponen el acento en el ritmo de expansión de la demanda agregada, otras en la política cambiaria, otras en la puja distributiva, otras en la presión originada en el aumento de los precios internacionales de los productos básicos. Una explicación exhaustiva y consistente (que excede el objetivo de esta nota) seguramente contendrá un elevado (y bienvenido) grado de eclecticismo.

Al margen del cariz más o menos “ortodoxo” o “heterodoxo” de cada una de estas interpretaciones, existe cierto consenso acerca del carácter inercial que el fenómeno pareciera haber adquirido en los últimos años. Se habla de “inercia inflacionaria” cuando los distintos precios de la economía tienden a actualizarse, formal o informalmente, sobre la base de su evolución pasada, al margen de si las causas que originalmente ocasionaron su aumento siguen estando presentes o no.

Disminuir la tasa de inflación en presencia de este tipo de prácticas requiere de un alto grado de coordinación entre los distintos actores, porque resulta difícil prever la rapidez con que se modificarán las reglas de formación de precios y salarios en los distintos sectores. De allí que en este tipo de escenario incluso algunos analistas ortodoxos planteen la insuficiencia de las políticas de contracción de la demanda y coincidan con la necesidad de intervenir directamente en los procesos de formación de precios y salarios.

La experiencia internacional

Tradicionalmente, en contextos de inflación baja o moderada, como el experimentado en las economías industrializadas durante la segunda posguerra, el objetivo de las políticas de ingreso era mantener la estabilidad de precios sin modificar la participación asalariada en el ingreso mediante el alineamiento de los aumentos salariales con los de productividad laboral.

El papel de estas políticas cambia cuando la tasa inflación supera cierto umbral deseado. En ese caso, pueden constituir un instrumento para reducir la tasa de inflación mediante, por ejemplo, acuerdos de precios y salarios. Sin embargo, cuando ya no se trata de mantener la tasa de inflación prevaleciente sino de reducirla, es probable que las políticas de ingreso ocasionen una disminución de la participación asalariada debido a la posible persistencia inflacionaria inicial. Ello explica la desconfianza sindical frente a este tipo de acuerdos.

El riesgo de que en la práctica estas políticas tengan implicancias distributivas no deseadas ha llevado con frecuencia al fortalecimiento simultáneo de las instituciones del Estado de Bienestar. De hecho, la aplicación exitosa (es decir, desinflacionaria y progresiva) de las políticas de ingreso ha implicado, en general, la inclusión de elementos que trasciendan la dimensión precios-salarios, involucrando acuerdos sociales más amplios (1).

Las experiencias más fructíferas en materia de contención o reducción inflacionaria –suelen destacarse los casos de Austria, Dinamarca y Suecia– se han caracterizado por el alto grado de coordinación entre sindicatos y empresarios. En estos casos, el Estado no interviene directamente en las negociaciones de precios y salarios, pero tiende a garantizar la provisión y el sostenimiento de políticas sociales de carácter universal. Se trata de contextos institucionales en los que los acuerdos sobre las pautas de precios y salarios se resuelven, en apariencia, entre los propios actores “privados”; aunque en muchos de estos ejemplos esta supuesta prescindencia estatal contrasta con la estrecha relación entre los partidos gobernantes y los sindicatos (un aspecto importante para países como Argentina).

En suma, la viabilidad política y social –la aceptación sindical– de las políticas de ingreso en contextos de inflación relativamente baja, en los que el objetivo es mantener la tasa de inflación prevaleciente, se encontró en general asociada al fortalecimiento de los Estados de Bienestar. En virtud de ello, tanto o más dificultosa resultará la concreción de acuerdos creíbles para los trabajadores cuando, habida cuenta de la probable persistencia inflacionaria inicial, lo que se propone es únicamente una medida que a corto plazo corre el riesgo de dar lugar a cierto deterioro distributivo.

Posibilismo bien entendido

Al margen de la discusión analítica sobre las causas de la inflación, en la práctica parecería existir una disyuntiva entre la aplicación de políticas antiinflacionarias ortodoxas (que proponen la contracción del nivel de actividad) y heterodoxas (como pueden ser los acuerdos de precios y salarios), en las que el grado de institucionalidad laboral constituye un factor decisivo. A mayor institucionalidad laboral (entendida no sólo desde el punto de vista de la cobertura de derechos sino también de la tradición negociadora entre sindicatos y empresarios), menos atinada parecería la implementación de políticas antiinflacionarias contractivas de corte ortodoxo, por su elevado –e innecesario– costo social y económico.

Por el contrario, a menor institucionalidad laboral, resulta más difícil aplicar políticas que supongan un elevado grado de coordinación entre los distintos actores, por lo que a primera vista podrían parecer más aplicables las políticas de estabilización tradicionales.

Esta apreciación no supone consentir las políticas de carácter ortodoxo en contextos institucionales en los que resulta difícil construir acuerdos sociales estables, sino llamar la atención sobre la necesidad de una construcción institucional que contribuya a facilitar compromisos políticos viables para los actores involucrados en las negociaciones colectivas. Lo que se pretende advertir es que la opción por las políticas heterodoxas de reducción de la inflación involucra, necesariamente, una profundización de la institucionalidad laboral.

Y no sólo de la institucionalidad laboral. Resulta asimismo esencial fortalecer las políticas relacionadas con la administración del impacto local de las fluctuaciones en los precios internacionales de los productos básicos, así como los mecanismos de monitoreo de los formadores de precios en mercados concentrados. El compromiso gubernamental con una política de coordinación salarial progresiva resultará más asequible cuanto más desarrollados estén estos instrumentos de política.

En definitiva, el propio contexto institucional, social y político en el que funciona la economía constituye un factor decisivo de toda política de estabilización, y resulta tanto o más importante que las distintas interpretaciones sobre el origen de la inflación puesto que, en rigor, es el contexto institucional el que determina la efectividad relativa de los distintos instrumentos disponibles.

El 14 bis

La experiencia internacional parecería indicar que difícilmente prospere un acuerdo de precios y salarios si no se introducen en la discusión otros elementos que permitan contrarrestar, aunque sea indirectamente, el riesgo de retroceso de la participación asalariada en el ingreso. En tal sentido, y sin perjuicio de otros resortes institucionales utilizados hasta el momento, como la negociación colectiva, la posibilidad de garantizar por la vía legislativa el derecho constitucional a la participación de los trabajadores en las ganancias podría constituir un paso importante en la institucionalización de un esquema perdurable y progresivo de negociación de precios y salarios.

Más allá de las connotaciones políticas que el tema reviste en la actualidad, la legislación de este derecho tiene importantes efectos estructurales, a nivel impositivo y distributivo, que no deberían pasar inadvertidos. Los proyectos de ley presentados en el Congreso recientemente (cuatro en los últimos dos años) no contemplan acabadamente su impacto distributivo. Tienen, además, un fuerte sesgo de género: en todos ellos los principales beneficiados serían los trabajadores formales de los sectores capital-intensivos (minería, petróleo, siderurgia), mayoritariamente varones.

Sin perjuicio de la necesidad de un debate más profundo acerca de cada uno de dichos proyectos, la aceptación empresaria de alguna variante de los mismos constituiría, ante la solicitud de “moderación nominal” de los salarios, una contrapartida más creíble que la promesa de “autocontención” en la formación de precios. No es lo mismo proponer dicha moderación nominal a cambio del compromiso de moderación en el ritmo de remarcación de precios –compromiso que, por cierto, la representación gremial empresaria puede asumir pero no hacer cumplir en nombre de sus representados– que a cambio de cierta participación en las ganancias. Resulta difícil pensar en una reforma institucional más adecuada para legitimar la agenda de coordinación salarial y neutralizar eventuales efectos secundarios regresivos.

1. Para una descripción sintética de las distintas experiencias, véase Abeles, Pastrana y Toledo, op. cit. en pie de autor.

* Economista (CEPAL-Naciones Unidas). Este artículo se basa en el estudio