¿En qué se gasta el presupuesto educativo?

La educación es una actividad reconocida, de manera unánime, por sus contribuciones positivas para la sociedad debido a sus aportes a la transmisión de valores, la socialización de las personas, la formación de competencias laborales y la movilidad social ascendente. Un factor adicional que la torna relevante es el elevado tamaño de esta actividad, ya que involucra al 31,5% del gasto público de las provincias, al 5,3% del PIB nacional y ocupa al 8% de los trabajadores. No obstante, a la hora de hablar de su financiamiento, las opiniones no son coincidentes y entran en juego distintas concepciones ideológicas e intereses sectoriales que pugnan por recursos escasos.

El 91,9% del presupuesto educativo que ejecutan las provincias y la Ciudad de Buenos Aires se destina a los salarios del personal docente y de maestranza. El restante 8,1% se dedica a infraestructura, equipamiento, servicios públicos y ayudas sociales. En las universidades nacionales se observa una situación similar, con un 90% del gasto en salarios (1). Esta situación implica una priorización del componente remuneratorio en desmedro de los otros gastos que redunda en materiales didácticos inadecuados, desactualización tecnológica y condiciones de enseñanza que no son óptimas.

Existen programas nacionales en distintas dependencias (Ministerios de Educación, de Planificación Federal, de Trabajo o la ANSES) específicamente dedicados al financiamiento de la infraestructura, al equipamiento, a las becas y a la provisión de computadoras. Además, las escuelas públicas financian parte de los gastos no salariales con aportes de las cooperadoras y los establecimientos de gestión privada hacen lo propio con los aranceles cobrados a los alumnos. Las universidades nacionales, por su parte, utilizan lo recaudado por la prestación de servicios de consultoría. Sin embargo, estos ingresos son más inestables que las transferencias salariales y sus gastos asociados suelen ser la variable de ajuste ante la baja de los recursos.

La priorización del gasto salarial, en parte por la presión sindical, hace que las escuelas cuenten en muchos casos con un déficit en las condiciones de cursada. Si bien el personal es siempre el gasto educativo más importante y significativo, una participación salarial cercana al 75% del presupuesto ­–como lo sugiere el Consejo Interuniversitario Nacional– sería más acorde a las necesidades de adquisición y renovación del equipamiento e infraestructura, que suelen mostrar deterioros históricos.

En cuanto a la distribución por niveles educativos, el presupuesto público se distribuye en un 44,7% para el nivel inicial y primario, un 33,4% para el nivel medio y un 21,8% para el superior. Estas cifras no muestran una distribución muy diferente a la de la matrícula (48,8%, 32,1% y 19,0% respectivamente), aunque en realidad algunos factores compensan las diferencias de costos. Por ejemplo, el nivel primario es el más económico, pero tiene el mayor componente de alumnos rurales (un 11,2%), que son más caros de educar por el menor tamaño de los cursos. Por su parte, el nivel superior es el más oneroso, pero esto no se ve cabalmente reflejado porque no existen subsidios a los aranceles de las universidades privadas, a las que asiste el 20,2% de los alumnos.

En el financiamiento educativo intervienen distintos niveles de gobierno. Las provincias y la C.A.B.A. soportan el mayor esfuerzo porque tienen a su cargo todos los servicios de enseñanza, desde el nivel inicial hasta el superior no universitario, quedando a cargo del Estado nacional el sector universitario, un componente salarial de todos los maestros y profesores (el Fondo Nacional de Incentivo Docente) y distintos programas de infraestructura, equipamiento, becas, capacitación docente y apoyo a escuelas carenciadas.

Como consecuencia del proceso de transferencia de escuelas a las jurisdicciones culminado en la década del 90, la responsabilidad primaria del costo educativo recae en las provincias, que erogan el 70,9% del presupuesto educativo frente a un 29,1% que abona el Estado nacional. Ante la debilidad de los Estados provinciales en la extracción de recursos y la fortaleza relativa de la Nación, el perjuicio para el sector educativo parece evidente. Además, en un país con desigualdades regionales muy marcadas, el financiamiento descentralizado castiga a las regiones más rezagadas: el Noreste y el Noroeste argentinos.

El sector privado

En el sistema educativo a cargo de las jurisdicciones provinciales y la C.A.B.A., la mayor parte de los costos del sector privado es solventada por el Estado a través de subsidios a los salarios del personal docente. Cuando los aranceles son nulos o muy bajos, este subsidio alcanza al total de la masa salarial, decreciendo el porcentaje transferido si las cuotas aumentan, hasta ser nulo cuando el valor es elevado. Este mecanismo, normativamente muy preciso, en la realidad es menos transparente y está sujeto a negociaciones permanentes porque los interlocutores del sector público son actores sociales muy importantes, como las autoridades religiosas y los representantes de los colegios a los que acuden buena parte de los familiares de las clases dirigentes.

El sector privado agrupa al 26,8% del total de alumnos y recibe el 12,9% del presupuesto estatal. Al comparar estas cifras debe considerarse que en la matrícula se incluyen los colegios no subsidiados (el 6% del total) y que la participación privada se reduce en las modalidades educativas con mayor costo: sólo el 4,2% en la educación intercultural bilingüe, el 4,0% en la rural, el 1,7% en contextos de encierro y el 0,3% en la hospitalaria-domiciliaria (2).

Los fondos que el Estado aporta a las escuelas privadas pueden interpretarse desde dos visiones contrapuestas: una visión apologética sostiene que el esfuerzo permite complementar la oferta estatal y otorgar opciones que fomentan la libertad de elección de las familias, pero desde una perspectiva crítica se plantea que estos recursos se destinan en forma preponderante a los sectores medios y altos y que, además, se fomenta un sistema de segregación social que segmenta a la educación en función del nivel de ingreso de los hogares.

¿Llegó al 6%?

El análisis del presupuesto educativo a través del tiempo muestra progresos en términos macro, y aspectos débiles si se lo analiza con más detalle. La inversión en educación aumentó desde un 3,2% del PIB en el año 2004 a un 5,3% en el año 2012, marcando un récord histórico con un crecimiento del 66%. El incremento permitió recomponer el salario docente desde los niveles muy bajos en que se encontraba desde la crisis del año 2001, financiar distintos programas de equipamiento e infraestructura y acompañar iniciativas de masificación del sistema educativo en los niveles inicial, medio y superior.

Sin embargo, aún no se ha alcanzado a un financiamiento que llegue a la meta del 6% del PIB planteada en la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo (3), subsisten problemas de cobertura de la educación obligatoria (especialmente en el nivel medio) y no se ha logrado la meta establecida del 30% de jornada extendida en las escuelas primarias. El uso de los recursos continúa teniendo problemas de equidad (especialmente en las transferencias al sector privado), de eficiencia (reflejados en las tasas de deserción y repitencia) y de calidad (manifestados en los Operativos Nacionales de Evaluación y en las pruebas internacionales de PISA, más allá de las justificadas críticas que se hacen a estos instrumentos). Si bien el gasto público educativo ascendió significativamente, a niveles sin precedentes, no parece suficiente para enfrentar los nuevos desafíos.

Comparación internacional

El cotejo del esfuerzo presupuestario público entre los distintos países resulta complejo porque las situaciones son muy distintas. Difieren, entre otras cosas, en el grado de masificación de sus sistemas educativos, en la riqueza que disponen y en el aporte que realiza el sector privado.

Más allá de estos señalamientos, cabe destacar que el presupuesto público educativo de Argentina en términos de PIB es similar al promedio de los países de altos ingresos para el año 2012 (5,2%) y superior al de los países de ingreso medio (4,8%) y bajo (4,1%).

La participación de la inversión educativa en el total del presupuesto público en Argentina es del 15,3%, un valor superior al de los países de altos ingresos (12,5%), similar al de los países de ingreso medio (15,6%) e inferior al de los países de ingreso bajo (16,1%). Estos últimos, si bien gastan una fracción mayor de su presupuesto público, destinan un monto menor por alumno porque su PIB y su gasto estatal son sensiblemente inferiores.

En síntesis, nuestro país ha alcanzado un presupuesto educativo similar a los países de mayor ingreso en relación a su producto y aun mayor si se considera la proporción al gasto público que ocupa, pero dada su menor riqueza relativa se encuentra en un nivel inferior en el gasto por alumno. En la medida en que no se aliente el financiamiento privado por sus consecuencias en la desigualdad social, se requiere un esfuerzo fiscal mayor (4).

Desafíos

En el sistema educativo argentino se observan logros notables en la última década en materia de financiamiento, con un aumento de los recursos que permitió el incremento de la matrícula en los niveles inicial (del 52,9% al 67,5% entre los años 2001 y 2010) y secundario (del 82,0% al 86,5% entre los años 2001 y 2010), el aumento de los salarios docentes, la mayor dotación de equipamiento e infraestructura escolar, el fortalecimiento de la educación técnica, la entrega masiva de computadoras en el nivel secundario y la creación de nuevas universidades. Más allá de estos aciertos, subsisten grandes desafíos vinculados con la asignación de recursos, entre los cuales cabe señalar:

1 El aumento del presupuesto público educativo, en primer término hasta la meta legal del 6% y luego superarla: un sistema de calidad con cobertura universal desde el nivel inicial hasta el medio (y muy masivo en el nivel superior) exigirá más recursos.

2 El rediseño e incremento de los salarios, que si bien subieron en la última década, deben hacerlo aun más para atraer y retener a buenos maestros y profesores. Además, el sistema salarial debe incorporar una carrera docente que premie y motive las conductas virtuosas y desmotive las negativas. Esto ha sido remarcado, con matices diferenciales, tanto desde visiones ultra-liberales que persiguen fines punitivos como desde sectores sindicales que buscan dignificar la profesión.

3 La reasignación de los subsidios a la educación privada. En la medida en que algunas escuelas del sector privado segmenten y excluyan alumnos en función de su condición social (y peor aun, busquen captar a los mejores estudiantes pobres potenciando las disparidades inter-sectoriales), cabe el debate sobre la posibilidad de re-direccionar más recursos hacia las escuelas estatales y privadas subsidiadas de mayor diversidad social.

4 La ampliación de la jornada escolar, con un 30% de la matrícula con jornada completa, es una meta contenida en la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo. Actualmente se ha cumplido sólo un tercio de este objetivo y se requerirán importantes fondos para su logro.

5 La enseñanza masiva y eficaz de una segunda lengua es otro aspecto faltante, con el agravante de que su cumplimiento es mayor (aunque sólo parcial) en los colegios privados destinados a sectores sociales privilegiados. Esto implicará recursos para nuevos cargos y para formar docentes actualmente faltantes.

6 Universalizar las dos primeras salas del nivel inicial (de 3 y 4 años) y el nivel secundario, así como disminuir la deserción en el nivel superior. Esto requerirá estrategias particulares para llegar a sectores sociales con mayores dificultades.

7 Aumentar y dotar de sostenibilidad a los gastos no salariales, a menudo insuficientes o discontinuos, que en algunos casos dependen de programas nacionales transitorios o de cooperadoras escolares con debilidades en su accionar.

Argentina ha tenido logros importantes en materia de financiamiento educativo, pero subsisten importantes desafíos para ampliar la cobertura e incrementar la eficiencia y la calidad. Esta situación se debe a que se partió de una situación muy deteriorada en términos de asignación de recursos y a que la educación requiere de plazos muy largos para observar progresos. Además, en una actividad con fuerte inercia como la educación, resulta difícil modificar los planes de estudios, las jornadas, los subsidios, la formación docente, las perspectivas de salarios atractivos o la asistencia escolar. Por ello, el mayor financiamiento resulta una condición necesaria pero no suficiente para las mejoras en la medida en que no se sostenga durante períodos muy extensos.

1. Fuentes de información de este artículo: Relevamiento Anual de Información de la DINIECE-Ministerio de Educación (2012), Anuario Estadístico de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación (2011), Serie de Gasto Educativo de la CGECSE (2001 a 2012), Cuadro de Gasto Público Consolidado de la DAGPPS del Ministerio de Economía (1980 a 2012), Censos Nacionales 2001 y 2010 y base de datos educativos por países del Banco Mundial (2012).
2. El debate sobre la participación del sector privado en la educación en Argentina se desarrolla con profundidad en el estudio de Leandro Bottinelli El debate sobre el crecimiento de la educación privada, DINIECE-Ministerio de Educación, 2013.
3. Si bien se supuso que en el año 2009 se había llegado al objetivo legal del 6% del PIB como presupuesto público educativo, el recálculo del PIB del año 2014 alteró el cómputo, disminuyendo esta participación. Este inconveniente forma parte de las dificultades de medición derivadas de las debilidades del sistema estadístico del INDEC. Este tema se desarrolla con precisión en el informe de P. Bezem, F. Mezzadra y A. Rivas, “¿Se cumplió la Ley de Financiamiento Educativo?”, CIPPEC, 2014.
4. En Argentina el gasto privado en educación alcanza el 15% del total, un valor similar al promedio de los países de la OCDE, pero inferior a algunos países como Chile, Corea o Japón (datos de Education at a Glance, 2013, OCDE).

*Doctor en Ciencias Económicas, docente e investigador de la UBA. Especialista en administración y economía de la educación.

© Le Monde diplomatique, edición Cono Sur y UNIPE: Universidad Pedagógica

Este artículo forma parte del número especial editado conjuntamente por Le monde diplomatique y la Universidad Pedagógica (UNIPE) a principios de 2015: «Hacia dónde va la educación»

La publicación aborda los grandes desafíos y problemas de la educación en el siglo XXI. Los avances de los últimos años, tanto de cobertura como de presupuesto, conviven con la emergencia de nuevos problemas: el impacto de las nuevas tecnologías, las tensiones sindicales, el debate acerca de la calidad educativa, el lugar de las universidades (y muy especialmente de las nuevas universidades), así como el rol de los docentes y la política, son los temas centrales de esta edición, en la que también hay lugar para la religión, la ciencia y el cine.

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