América Latina ante el regreso de la política industrial: cómo (no) producir en el siglo XXI

Es habitual escuchar la falacia que sostiene que la política productiva desapareció durante décadas, reemplazada por una apertura económica y financiera que desplazó la producción del centro a la periferia por obra y gracia de las fuerzas del mercado. Esta mirada –a veces ingenua, otras interesada– omite que el traslado del epicentro productivo hacia Asia respondió a decisiones políticas tanto de los países que abrieron sus mercados como de los que impulsaron su industrialización. La política productiva nunca se fue: las economías centrales generaron competencias en servicios de alto valor. Primero Japón, Corea del Sur, luego China, y más recientemente Vietnam, Malasia o Bangladesh aplicaron estrategias para desarrollar sectores, atraer inversiones y ganar capacidades.

Una parte de las promesas de la globalización se cumplió. La producción se dispersó geográficamente, el comercio internacional creció más que la economía global, cayeron aranceles y proliferaron acuerdos que iban más allá de lo comercial, regulando compras públicas, propiedad intelectual y márgenes de intervención estatal. Entre 1990 y 2023, 1.300 millones de personas salieron de la extrema pobreza; 815 millones de ellas vivían en China y 235 millones en India. Globalmente, la pobreza se redujo, aunque el reparto de beneficios no fue uniforme, y alimentó el malestar en Occidente.

Las fragilidades que desnudó la crisis de 2008 se profundizaron con el regreso de la rivalidad entre grandes potencias. Desde aquella crisis se estancó el crecimiento del comercio de bienes, mientras eventos como la pandemia de Covid 19 y la invasión rusa a Ucrania mostraron las vulnerabilidades en las cadenas de suministro. Trump es apenas la encarnación más grotesca de una reacción estructural de la política. En 2016, ambos candidatos presidenciales estadounidenses rechazaban ratificar el mayor acuerdo de comercio negociado por Obama, y fue durante el interregno de Biden que se sancionaron la IRA y la CHIPS Act, dos de las mayores iniciativas de política productiva en décadas, que tuvieron una contrapartida en las estrategias industriales verdes y de digitalización europeas. En China, la política industrial siempre se sostuvo, aunque cambió el énfasis hacia el desarrollo de tecnologías de frontera.

Como antes, existe el riesgo de confundir cambios en las reglas comerciales y el regreso de políticas productivas con “el fin de la globalización”. Es cierto que en la actual gestión de Trump los aranceles alcanzaron los mayores niveles en un siglo, pero abundan las excepciones para insumos estratégicos, acuerdos como el T-MEC y bienes de consumo sensibles, junto con la localización de los capitales, revelando las dificultades para revertir las decisiones de inversión de las multinacionales. Por otro lado, cualquier aislacionismo verdadero supondría quedar fuera de la carrera tecnológica, uno de los pilares de la competencia estratégica. Más que ante un final estamos frente a una transformación de la globalización, con nuevos riesgos y oportunidades para nuestra región y, en particular, para los países que resultaron perdedores en la etapa anterior.

Nuevos márgenes para América Latina

Tras la clausura de los ciclos de crecimiento de la industrialización por sustitución de importaciones –o industrialización dirigida por el Estado, en términos de José A. Ocampo y Luis Bértola (1)–, los mayores países de América Latina encontraron serios problemas en sus esquemas de crecimiento e inserción productiva, aun con logros parciales importantes para la generación de divisas asociadas a grandes mercados. Los aumentos de exportaciones primarias argentinas y brasileñas entre fines del siglo pasado y comienzos del actual y la consolidación del polo industrial exportador mexicano con destino a Estados Unidos son indicativos de tales logros, pero también de las dificultades para ganar en complejidad y generar ecosistemas productivos innovativos que acompañen procesos de crecimiento sostenidos.

En promedio, los tres países crecieron en las últimas cuatro décadas muy por debajo del modelo de industrialización, y su productividad media de largo plazo está virtualmente estancada (algo menos en Brasil que en Argentina y México). Es imposible no ver como parte de las causas el ascenso asiático y sus consecuencias sobre las estrategias industriales tanto de estos países como de Occidente en su conjunto. En este marco, los cambios del sistema productivo global suponen una oportunidad de adaptación más virtuosa. Además de recursos críticos para la seguridad y transición energética, y para garantizar la seguridad alimentaria global, la región cuenta con potencial para beneficiarse de los cambios en la producción, atraer inversiones y producir bienes intermedios y finales en sectores estratégicos.

Ese potencial, sin embargo, sólo puede actualizarse a partir de la planificación productiva y el desarrollo de políticas que definan prioridades, articulen financiamiento público y privado y pongan en valor herramientas como las compras públicas para generar capacidades y adoptar y crear tecnologías. No hay ninguna hipótesis en la que “dejar hacer” –por sí mismo, y sólo en base a los recursos disponibles– devenga en un camino hacia el desarrollo. Pero el mundo ofrece nuevos márgenes. Aun con dificultades, los gobiernos de México y Brasil recogieron el guante y lanzaron sus estrategias de política productiva, en línea con las tendencias internacionales.

El Plan México: relocalizar y mirar al Norte

Presentado en enero de 2025 por el Gobierno de Claudia Sheinbaum, el Plan México se propone consolidar un modelo productivo inclusivo, sustentable y soberano. Sus ejes combinan estímulos fiscales, inversión pública directa, reformas regulatorias y programas sectoriales.

El Decreto Plan México estableció incentivos fiscales a la inversión productiva y reformó la Ley de Adquisiciones para exigir un contenido nacional mínimo del 65% en distintas formas de compras públicas. El Plan intenta mitigar las desigualdades regionales definiendo polos de desarrollo regional, y contiene programas específicos para industrias estratégicas como farmacéutica, petroquímica, automotriz, eléctrica y aeroespacial; impulsa la sustitución de importaciones manufactureras con aranceles selectivos y decomisos de mercancía ilegal; proyecta inversiones por más de 20.000 millones de dólares en infraestructura carretera, ferroviaria y energética, y promueve la soberanía alimentaria y energética mediante fondos de fomento, nacionalización de insumos y proyectos de generación limpia.

Una lógica orientada a aprovechar el nearshoring para fortalecer cadenas locales, atraer inversión extranjera con condiciones y relocalizar producción que hoy depende de insumos importados. En este sentido, el Plan México se emparenta con la IRA estadounidense o el plan industrial europeo, en una combinación de subsidios, contenido local y orientación verde, aunque con muchos menos recursos disponibles.

Nova Indústria Brasil: misiones estratégicas y financiamiento masivo

En Brasil, el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva lanzó en 2024 Nova Indústria Brasil (NIB), con un horizonte inicial a 2026. Inspirado en el enfoque de Mariana Mazzucato, la estrategia industrial adopta un perfil de desarrollo sostenible que define la sostenibilidad en su triple faceta –ambiental, social y económica– y define las seis grandes misiones, a las que asigna a su vez metas aspiracionales: aumentar la complejidad y la participación nacional en las cadenas agroindustriales; desarrollar el complejo económico industrial sanitario a partir de producción brasileña; generar un desarrollo industrial sostenible ligado a la urbanización y el transporte público; digitalizar la industria, particularmente a las PyMEs para dar un salto de productividad; desarrollar la bioeconomía como instrumento de descarbonización, y desarrollar tecnologías autónomas de producción para la defensa.

La escala financiera es notable: R$ 300 mil millones (cerca del 3% del PBI) en créditos subsidiados, subvenciones e incentivos fiscales, canalizados a través de instituciones de fomento consolidadas como el BNDES, EMBRAPII y FINEP. Nova Indústria Brasil incluye además el desarrollo de una taxonomía verde, posibles emisiones de bonos de carbono, reformas regulatorias para agilizar patentes y certificaciones, y el uso estratégico de compras públicas –incluyendo a las Fuerzas Armadas– para generar demanda inicial en sectores críticos.

En línea con las definiciones de las políticas industriales de los países desarrollados, junto con los criterios ambientales y de sostenibilidad, los objetivos aparecen vinculados con criterios de resiliencia, particularmente en sectores estratégicos, y establecen metas de participación nacional.

Fortalezas y debilidades

Ambos planes revelan distintos enfoques. El mexicano destaca por su amplitud sectorial y su rapidez en activar reformas regulatorias e incentivos, con la vista puesta en captar inversiones en el corto plazo y fortalecer el contenido nacional. La menor escala financiera lo lleva a depender más de la respuesta del capital privado y la inversión extranjera, y la amplitud de los objetivos torna la medición de resultados algo más incierta.

El caso brasileño se apoya en un andamiaje institucional más sólido, con una previsión de financiamiento masivo que le da margen para intervenir de manera sostenida. Sin embargo, Brasil ya contaba con estas instituciones, y en el pasado debieron enfrentar cuestionamientos y acusaciones de ineficiencia y corrupción que limitaron su accionar, con resultados luctuosos.

El programa de Brasil se beneficia también de la existencia de metas verificables, con instrumentos alineados y una trayectoria comprobada de los ejecutores. La apuesta pragmática y menos centralizada de México parece más enfocada en un posible derrame que movilice una inversión privada ya cercana.

Argentina: el riesgo de la inacción

Mientras tanto, Argentina repite el mantra de que cualquier intervención estatal es dañina, que bastaría apenas con quitar la bota del Estado de la cabeza del productor para que el país crezca. Una mirada extrema e ideológica, cuyos resultados, combinados con la elección de la apreciación cambiaria como instrumento de estabilización, ponen en serio riesgo no sólo la posibilidad de saltos productivos sino incluso la supervivencia de los sectores existentes. En un mundo que compite por producir y colocar excedentes, Argentina se ofrece como destino de la producción ajena sin barreras ni contrapartidas.

Mientras México y Brasil intentan elaborar sus propias respuestas políticas a los cambios globales, las autoridades argentinas intentan recrear una versión ingenua y extemporánea de la liberalización de los 90, que reproduce los peores vicios y ninguna de las virtudes de aquel proceso. A diferencia de aquel momento, el rumbo actual contradice el del mundo. Es esperable que los peores y previsibles resultados del camino elegido se materialicen mucho más rápido de lo que lo hicieron en el proceso iniciado en el país tras la caída del Muro de Berlín, matizado y cooperativo en múltiples frentes. La “diplomacia del bambú” de Vietnam enseña una lección fundamental: en un mundo interconectado, la paz se construye con resiliencia, adaptabilidad, cooperación y compromiso estratégico, no con confrontación.